Osnivanje Europske granične i obalne straže: Još jače betoniranje Tvrđave Europe

Large_frontex_kills

U prosincu 2015, usred takozvane „izbjegličke krize“, Europska komisija predložila je osnivanje Europske granične i obalne straže (EBCGA), kao  jedne od ključnih mjera „zaštite vanjskih granica Europe“. Komisija je tvrdila da je cilj bolje upravljanje migracijama te potreba za „osiguravanjem visokog stupnja sigurnosti unutar Unije, uz istovremeno osiguravanje slobodnog kretanja osoba“.

Ovo ne zvuči kao prijelomna vijest, ili nešto o čemu nismo do sada čuli. Zapravo, gledajući 15-ak godina unatrag, lako je vidljivo da smo dio povijesti koja se ponavlja. Međunarodna zajednica ranih 2000-ih bila je preplavljena hitnim diskursima, a čitav fokus javnosti bio je na hitnim dimenzijama. Teroristički napadi 11. rujna 2001. i bombaški koji su uslijedili u Madridu (11. ožujka 2004.) i Londonu (7. srpnja 2005.) doveli su do sekuritizacije migracijskih politika, stvorivši time jasnu vezu između sigurnosti, terorizma, migracije i granica, što nije logična i očita poveznica. Sekuritizacijski govor postao je ugrađen kao uobičajeni jezik jedne od EU agencija- samo pomislite koliko je različito govoriti o „iregularnoj migraciji“ i „ilegalnoj migraciji“ – time se potvrđuje pretpostavka da izvori nesigurnosti moraju dolaziti „izvana“, te da su migranti koji dolaze u EU prijetnja javnom redu. Kao rezultat te opće atmosfere straha i nesigurnosti, odgovor EU bila je studija izvedivosti oko ideje „Europske granične policije“, ali isijavanje hitnosti dogodilo se ranije od očekivanog, najvjerojatnije zbog velike bojazni država članica od gubitka suvereniteta u vezano oko pitanja upravljanja granicama.

FRONTEX VS. EUROPSKA GRANIČNA I OBALNA STRAŽA

Prijedlog Komisije prije ne više od šest mjeseci ujedinjuje Europsku agenciju za graničnu i obalnu stražu i tijela država članica zadržena za upravljanje granicama, pod kišobranom Europske granične i obalne straže. Posljedično, to bi značilo zajedničku nadležnost za upravljanje vanjskim granicama EU. Dok s jedne strane europske institucije govore o važnom koraku u progresivnoj europeizaciji vanjskog upravljanja granicama, s druge strane prisutna je očita tenzija oko odgovornosti i nadležnosti država članica.  Fundamentalna premisa o suverenosti država ovime je zapravo očuvana, uz izjavu da „agencija nema vlastitu graničnu policiju niti ovlasti zapovijedanja i kontrole nacionalnih obalnih straža“. Unatoč tome, Agencija bi bila ta s operativnom ulogom i odgovornosti za tehničku strategiju, pri čemu bi potvrdila već postojeću ulogu Frontexa u upravljanju migracijama. Dodatno, dodala bi mu se i nadzorna uloga. 

Ali što je novo? Koje su specifičnosti i prekretnice, uspoređujući ulogu Europske granične i obalne straže i Frontexa?

-Ekspanzija regulatornih zadaća: kreiranje novog „centra za nadzor i analizu rizika“, u svrhu nadgledanja „migracijskih tokova prema i unutar Europske unije i provođenje analize rizika koja bi se trebala primijeniti na države članice“;

-Uvođenje nadzorne uloge: Agencija može dodijeliti časnike za vezu državi članici „u svrhu nadgledanja upravljanja vanjske granice“ u toj državi članici. Ona će nadzirati i identificirati operativne slabosti u sustavima upravljanja granicama te usavršiti njihove aktivnosti;

-Nove procedure za izravne i hitne intervencije: za slučajeve u kojima DČ „ne poduzme nužne korektivne akcije […] ili u slučaju disproporcionalnih migracijskih pritisaka na vanjske granice“, identificirat će se i implementirati skup mjera, kako se funkcioniranje schengenskog područja ne bi dovelo u pitanje, uključujući i raspoređivanje „Europskih graničnih timova i obalne straže za zajedničke operacije i brzih intervencija na granicama“, stvarajući tim rezervne timove za brzu reakciju

-Ekspanzija operativnih zadaća: Agencija će uspostaviti zalihe tehničke opreme, te će samostalno kupiti tehničku opremu u suvlasništvu s državama članicama. Nadalje, očekuje se od države članice da nadopunjuje opremu u posjedu agencije, 

-Uspostavljanje Europskog ureda za vraćanje, čime će se ojačati uloga Agencije u pogledu vraćanja. Ona će „koordinirati i organizirati operacije vraćanja iz jedne ili više država članica, te promovirati njihovu organizaciju na vlastitu inicijativu kako bi se ojačao sustav vraćanja u državama članicama koje su pod posebnim pritiskom“; 

-Čvršća suradnja s obalnim stražama i trećim državama. Što se tiče suradnje s trećim državama, postoji nekoliko pitanja koja se postavljaju oko pitanja odgovornosti različitih aktera uključenih u takve operacije. Nadalje, postoji nekoliko izvora zabrinutosti vezano za poštivanje fundamentalnih prava te međunarodnog prava;

-Nove ovlasti u razmjeni informacija: prijedlog Komisije proširuje pristup, prikupljanje i ovlasti Agencije za procesuiranje osobnih podataka. Daje dozvolu Agenciji da obrađuje osobne podatke o svim iregularnim migrantima, čime postaje središte razmjene informacija; 

-Razvijanje hotspot pristupa: postat će „ključna zadaća Agencije“, osiguravajući potporu državama članicama u screeningu, registraciji i uzimanju otisaka prstiju. Razvijen je kako bi pomogao državama članicama koje se susreću s „disproporcionalnim migracijskim pritiscima“ na vanjskim granicama Europske unije. U prvim javnim pritužbama stajalo je da se čini kako hotspotovi, umjesto da budu namijenjeni kao mjesta za realokaciju, postaju mjesta gdje se primjenjuju upitne i kontroverzne metode razlikovanja između izbjeglica i takozvanih „ekonomskih migranata“. Na taj se način povećavaju prakse vraćanja. Trenutno su Italija i Grčka prve države članice gdje se primjenjuje hotspot pristup. Kao što je najavljeno od strane čelnika informacijskog ureda Astalli centra u Cataniji u slučaju Pozzalla u intervjuu s urednikom zaduženim za društvene mreže, pojedinci se obavještavaju o obavezi napuštanja države u roku 7 dana, obično bez davanja ikakvih sredstava da to učine. Nadalje, ne vrše se procjene pojedinačnih situacija, kao što je propisano zakonom, čime se ugrožava pravo na traženje azila;   

-Uspostavljanje mehanizma pritužbe – kao administrativnog mehanizma – kako bi se istražilo kršenje fundamentalnih prava u procesu provođenja aktivnosti Europske granične i obalne straže;

-Pravo na intervenciju: s jedne strane, Agencija bi imala pravo intervencije u situacijama na vanjskim granicama koje zahtijevaju hitnu akciju. Agencija bi mogla iskoristiti ovo pravo u slučaju da država članica ne uzme u obzir odluku Upravnog odbora o uklanjanju slabosti identificiranih u Procjeni ranjivosti, ili u slučaju disproporcionalnih migracijskih pritisaka. Ova točka je u najmanju ruku kontroverzna, s obzirom da bi se intervencija Agencije i dalje temeljila na operativnom planu odobrenom od strane same države članice (a predloženom od strane Izvršnog direktora agencije)

Komisija također predlaže neke izmjene Zakonika o schengenskim granicama, kako bi ponovo uvela obavezu provođenja sistematskih provjera svih osoba na vanjskim granicama, uključujući i europske državljane koji uživaju pravo slobodnog kretanja prema pravu Europske unije, „u svrhu ostvarivanja veće razine sigurnosti europskih građana“.  (Zakonik o schengenskim granicama: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32006R0562 )

Može se reći da prijedlog Komisije ne daje Agenciji nikakve neovisne izvršne ovlasti. Prijedlog je bio kritiziran kao „kozmetička vježba“, nešto napravljeno samo kako bi organizacija dobro izgledala u očima drugih, bez ikakve materijalne razlike od Frontexa, što je rezultiralo stvaranjem „Frontexa +", koji je i dalje ovisan o državama članicama. Prema tome, ideja o podijeljenoj odgovornosti „ostaje pravna fikcija, a ne realnost“. Unatoč tome, uzimajući u obzir gore spomenute informacije, Agencija će biti značajno ojačana.  

Najkritičnije točke, one koje se tiču prava intervencije i poštivanja ljudskih prava, još su uvijek predmet konstantne diskusije i izmjena. Važno je spomenuti jasnu vezu između ovog dvoje. Ako je pravo intervencije s jedne strane kritizirano od strane desno orijentiranih država kao što su Poljska i Mađarska zbog oklijevanja u prebacivanju prevelike razine suverenosti u graničnim pitanjima, s druge strane ono se propituje i od strane ljevice zbog vakuuma u odgovornosti u pitanjima zašite ljudskih prava tijekom aktivnosti Agencije. Njemačka zastupnica u Europskom parlamentu iz stranke Zelenih Ska Keller pitala se: „Tko predvodi, tko je odgovoran za kršenja fundamentalnih prava? Kada se ovlasti Frontexa pomiješaju s ovlastima država članica, kada je oprema u zajedničkom vlasništvu, nastaje problem“. Valja dati opasku i na mehanizme usklađenosti fundamentalnih prava: ne postoji jasna osnova prema kojoj izvršni direktor treba ocjenjivati kršenja fundamentalnih prava i ne postoji referenca na moguću ulogu Službenika za fundamentalna prava (u smislu mogućnosti suspendiranja ili obustave operacija u slučaju kršenja fundamentalnih prava) 

German Green MEP Ska Keller questioned “Who is the one in charge, who is responsible for fundamental rights violations? It is a problem when the competences of Frontex are mixed up with those of member states, when equipment is co-owned” she said. Another remark should be mentioned about fundamental rights compliance mechanisms: there is no clear basis on which the Executive Director should assess fundamental rights violations, and there is no reference to a possible role for the Fundamental Rights Officer. 

U ovom trenutku, nakon svih amandmana Europskog parlamenta, od 31. svibnja 2016. prijedlog se nalazi u fazi trijaloga između europskih institucija. Latvijski zastupnik u Europskom parlamentu g. Pabriks, predstavnik stranke desnog centra i izvjestitelj ovog prijedloga zakona, izjavio je 31. svibnja da bi Agencija „mogla postati operativna već ove jeseni“. Zakonodavni proces bio je nevjerojatno brz za EU standarde, uzimajući u obzir da je Komisija ovaj zakonodavni prijedlog predstavila u prosincu 2015. 

Nadalje, čini se da se hitnost predstavlja kao izgovor za uvođenje diskutabilnih uredbi i zakona, u ime takozvane „izbjegličke krize“, koja nema nikakve veze s originalnom definicijom „krize“. Može se reći da je ovo kriza za izbjeglice, ali ne za Europljane, kao što je napomenuo glasnogovornik UNHCR-a. Fenomen migracije nema nikakve veze s krizom, trenutnom situacijom ni hitnosti. Ovo je zasigurno prilika za Europu da počne propitivati svoje osnovne vrijednosti i prepoznavati svoje slabosti kako bi počela na njima raditi. Ovo je nova sadašnjost. I treba se s njome suočiti uzimajući u obzir ove činjenice, a ne plivati na valu hitnosti. 

 

Autorica: Maddalena Avon

Fotografija: No border

Izvori: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/regulation_on_the_european_border_and_coast_guard_en.pdf

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/communication_-_a_european_border_and_coast_guard_and_effective_management_of_europes_external_borders_en.pdf

http://eulawanalysis.blogspot.hr/search?q=european+border+and+coast+guard

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_en.htm 

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IPOL_STU(2016)556934_EN.pdf

http://www.meltingpot.org/Speciale-Hotspot-19830.html#.V2FrrfmLS00

https://euobserver.com/migration/132513

https://euobserver.com/migration/133629

https://free-group.eu/2016/04/08/legislative-alert-the-council-general-approach-on-the-future-eu-border-agency/

https://www.ceps.eu/publications/european-border-and-coast-guard-fit-purpose

 

Preporučite članak: